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非物质文化遗产传承人行政法保护机制探究

徐瑾 赖运生摘要目前我国行政法对非物质文化遗产传承人的保护方式有很多,但是问题又比较突出,主要体现在,保护理念的落后,行政确认制度、行政奖励与行政帮助制度不够完善,行政救济制度不够健全。针对以上问题,本文提出要确立权利归属理念与生态整体论理念,完善行政确认、行政奖励与行政帮助制度,完善行政救济制度。

徐瑾 赖运生

摘 要 目前我国行政法对非物质文化遗产传承人的保护方式有很多,但是问题又比较突出,主要体现在,保护理念的落后,行政确认制度、行政奖励与行政帮助制度不够完善,行政救济制度不够健全。针对以上问题,本文提出要确立权利归属理念与生态整体论理念,完善行政确认、行政奖励与行政帮助制度,完善行政救济制度。

关键词 非物质文化遗产 传承人 行政法 保护机制

基金项目:江西省艺术科学规划项目“我国非物质文化遗产传承人法律保护研究”,项目编号(YG2015066),阶段性研究成果。

作者简介:徐瑾,江西农业大学人文与公共管理学院,讲师,研究方向:环境与资源法学;赖运生,江西农业大学科技处,讲师,研究方向:环境与资源法、公司法。

中图分类号:D922.1 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.020

我国目前对非物质文化遗产传承人的保护的法律条文有很多,特别是行政法保护方面的法律条款。但是行政法保护的理论与实践之间存在很大的鸿沟,行政法的对非遗传承人的保护没有达到逾期的结果。主要体现在保护理念的落后,具体行政法律制度现实可操作性不强等。

一、樹立正确非物质文化遗产传承人行政法保护理念

(一)确立权利归属理念

在人类非物质文化遗产保护的早期,提出的主流价值观是非物质文化遗产是全人类的共同遗产,是全人类共同的财富。这种保护理念表面上看似乎是提升了非物质文化遗产的地位,但是现实是这种理念使得非物质文化遗产处于全民公有状态,所有人都可以无偿使用。这种理念的结果必然导致非遗的传承人与商业开发企业的知识产权处于无法律保护状态,这对于推动非物质文化遗产的传承与发展极其不利。当代国家对非物质文化遗产的保护,必须彻底改变“公共财产”的吃大锅饭式的保护理念,明确与弘扬权利归属理念,即明确国家层面的非遗绝对主权原则,同时在商业幵发与民间文化传承中应当明确确定产权归属,构建非遗的产权保护法律机制,将非遗的产权清晰而明确的赋予非遗的传承人、商业开发企业、民族、村落、社区等相关权利人。

(二)确立生态整体论理念

生态整体论理念要求对非遗的保护做到人类与自然的协调统一,非遗的保护要从生态的整体性与全面性去考量。非遗的行政法保护应当关注非遗发展的人文环境与自然生态环境的统一,促进非遗同人类社会与自然的协同共进。我国《非物质文化遗产法》第一条明确规定:“为了继承和弘扬中华民族优秀传统文化,促进社会主义精神文明建设,加强非物质文化遗产保护、保存工作,制定本法。” 该条明确指出我国非遗的立法目的,这一立法目的明显带有绝对人类中心主义价值观的倾向,背离了生态整体论的价值理念。要想对非遗进行持续而有效的保护,必须抛弃那些只注重对非遗本身进行保护,而忽略对非遗生存生态环境进行保护的绝对人类中心主义的保护理念,同时提倡人类与自然和谐统一的生态整体论的价值理念,只有这样非物质文化遗产才能长期传承并发展下去。

二、我国非物质文化遗产传承人行政法保护的问题

(一)行政确认制度不够具体明确

我国非遗传承人有国家级、省级、市级等不同层次的代表性创承人,对不同层级传承人的认定标准我国非遗法都规定的比较抽象。比如我国非遗法第二十九条规定:“非物质文化遗产代表性项目的代表性传承人应当符合下列条件:1.熟练掌握其传承的非物质文化遗产;2.在特定领域内具有代表性,并在一定区域内具有较大影响;3.积极开展传承活动。” 本条中对非遗传承人的认定数量不明确、认定条件太过抽象。还有我国非遗法中对认定程序规定也不太合理。我国目前对非遗传承人的认定主要是先有非遗传承人向非遗所在地的地方人民政府申报,之后再由文化主管部门进行审核,最后通过者才能获得非遗代表性传承人资格。“对此做法,有不少学者认为存在不少弊端:在申报制度下,由于受名额的限制,最终通过审批的数量往往要比申报的数量少得多。如2007年国家级传承人认定过程中,各地申报了1138名传承人,最后文化部只认定了226名。” 我国非遗大量散落在民间,大量传承人根本不了解我国对非遗传承人的申报行政确认制度,而且许多非遗传承人自尊心很强,他们觉得自己去申报是对他们不够尊重。所以自愿申报制度使得大量非遗传承人不能得到有效保护。同时我国民间非遗保护意识还不强,愿意充当非遗传承人认定推荐人的也非常有限。

(二)行政奖励与行政帮助机制不完善

任何文化的传承发展都离不开经济的后盾,确保非物质文化遗产传承人积极主动的去传递文化需要给予他们一定的行政奖励与帮助。现实状况是,我国由大量的非遗传承人生活非常清苦,老龄化非常严重,很多非遗呈现出后继无人的现象。尽管我国政府对不同级别的非遗传承人会给予一定的财政补贴,但是补贴金额有限,同时认定的传承人数量有限,对于年轻人没有足够的吸引力,所以目前行政帮助效果不佳。要想更好的激发民间非遗的传承热情,奖励是一方面,更重要的在于行政帮助,“授之以鱼不如授之以渔”,政府应当帮助非遗传承人进行有限的商业开发,并进行行政保护,给予一定的优惠政策。我国非物质文化遗产法第四章“非物质文化遗产的传承与传播”中有很多条款体现了行政帮助与行政指导,比如非遗法第三十七条规定:“国家鼓励和支持发挥非物质文化遗产资源的特殊优势,在有效保护的基础上,合理利用非物质文化遗产代表性项目开发具有地方、民族特色和市场潜力的文化产品和文化服务。” 但是,我国现行的行政奖励与行政指导制度缺乏明确的客观标准,操作程序也不清晰,无法形成长效机制。我国政府目前对非遗行政奖励的投入非常有限,行政指导大多也是流于形式,长此以往,我国非遗的传承人的积极性将会被消磨殆尽。

(三)对传承人的侵权缺乏有效的救济制度

我国《非物质遗产法》中对非遗传承人的实体权益规定非常少而且不够具体,当非遗传承人的权利被侵犯的时候很难找到法律的依据进行维权,同时我国法律对非遗传承人民事救济主体的规定也不够明确,这使得非遗传承人在权利救济过程中困难重重。非物质文化遗产的传承人,很多时候是一个民族、一个社区,具体权利主体很难确定,当非遗被侵犯的时候集体诉讼很难启动。在非遗传承人行政法保护体系下必须完善行政复议与行政诉讼制度,为非遗传承人权益的保护保驾护航。

三、完善我国非物质文化遗产传承人行政法保护机制

(一)完善非遗传承人行政确认机制

非遗传承人资格的认定是非物质文化遗产传承人保护的前提与基础,只有确认了非遗传承人,才能有针对性的保护代表性传承人背后的非物质文化遗产。“现有传承人确认是官方与民间多层级、多部门同时并存的认定体系,已出现了一些矛盾与问题。为避免资源的重复投入,应当由相关立法加以调整,以高位阶的全国人大制定法确定权威认定部门,并赋予其相应行政职权,依照现有行政机构体制安排,以各级文化行政主管部门担当最为适宜,以保证非遗传承人认定的权威性。”

确认非遗传承人首要工作是对非遗传承人进行调查,通过调查将符合条件的代表人列入代表性传承人名录,之后再进行确认。对于非遗传承人的调查必须在符合条件的传承人中展开,但是我国非遗法对代表性传承人的条件规定过于模糊,现实当中很难准确把握,比如什么是“熟练掌握”,什么是“较大影响”都没有具体标准。目前对非遗传承人的行政确认制度可以借鉴日本的相關制度,将非遗传承人分为三种情况:“对于具有高度技能的个人进行认定,称为个别认定;对两人以上称为一体共同表现的技能保持者进行认定,称为综合认定;对技艺表现上缺少个人特征,且属多人共同表现从而形成一体感的整体技能保持者进行认定,称为保持者团体认定。” 我国的行政法规与地方性法规与政府规章应当对我国非遗传承人的认定条件做出具体而明确的规定,让实践中非遗传承人行政确认制度有法可依,而不是依据某些人的个人偏好进行认定。另外,政府在认定非遗传承人之前已经实施了公示、公告制度,但是异议制度还不够完善,这方面的制度设计同样需要具有现实可操作性。

(二)完善行政奖励与行政帮助机制

我国中央政府对于非遗传承人已经有了一定的行政奖励与行政帮助制度,但是这样的投入是有限的,无法持续维持非遗的传承与发展,笔者认为应当发挥地方政府的职能,加强地方政府对非遗传承人的奖励与帮助力度,非遗的传承与发展应当列入到地方财政预算的重要环节。对非遗传承人的奖励应当制定详细的规范标准,制定合理的奖励程序。对于传承人的行政帮助的制度建设,应当在保障传承人基本生活物资的基础之上,合理的激励与引导非遗传承人进行商业开发与传承教育,还可以鼓励社会组织对非遗进行指导与物质帮助。

笔者认为对于非遗的传承人的传承活动应当用立法的方式规范行政奖励与行政帮助制度,主要包含以下二个方面:1.对代表性传承人进行保护。政府应当给予已经认定的四级非遗代表性传承人发放法定补贴。对于某些以“祖传秘方、祖传技艺”形式存在的非遗,如果在政府的指导下成为了大众共享资源,应当由政府给予一定的津贴。2.对非遗传承活动进行奖励与帮助。非物质文化遗产在我国最大的问题是后继无人,年轻人不愿意继承祖辈的技艺主要原因是觉得没有前途,这个时候需要政府出面对传承活动进行大量的帮助与奖励,鼓励年轻人继承祖辈的技艺与文化。同时政府应当加强传习人的培养,建立完善的非遗培训机制,这样才能使中华文明薪火相传,绵绵不息。

(三)完善非物质文化遗产传承人权利救济制度

无救济的权利等于没有权利,我国非遗传承人行政法保护中,完善行政救济制度是关键所在。

非物质文化遗产传承人的行政法保护救济制度的完善应当根据权利人的不同权利制定不同的救济模式,同时要与一般的行政法救济模式相统一。目前主要完善两个方面的制度:首先,完善行政复议与行政诉讼制度。行政机关在非物质文化遗产保护的过程中,常常会出现对非遗传承人权益的侵害。如行政主体认定传承人过程中侵犯了其他传承人的权利,政机关的不作为、不合理的行政行为导致非遗的破坏或流失。这种情况的大量存在决定了我们必须通过法律的途径监督政府滥用行政权的行为。行政复议与行政诉讼制度是对政府在保护非遗过程中的不作为与乱作为的行为进行法律监督,这样可以有效的监督政府的行为,促进我国非遗传承人合法权利的保护。在非物质文化遗产行政保保护过程中应当明确规定行政复议的申请人以行政诉讼原告的资格,申请人的资格与原告的资格不仅仅是传承人本人,而应当是所有有证据证明的利害关系人。其次,完善公益诉讼制度。我国非物质文化遗产传承的主体不仅仅局限在代表性传承人,很多情况下非遗体现出来的是一个民族、一个部落、一个社区的整体文化符号,这种情况下引入公益诉讼制度,可以有效解决群体权益无救济的尴尬局面,笔者认为非遗侵权的公益诉讼制度的原告可以由有资质的社会公益组织或者人民检察院充当。公益诉讼的制度的具体规定可以在非物质文化遗产法中进行完善,比如原告资格、诉讼费用的负担、权益的分配等等。

注释:

《中华人民共和国非物质文化遗产法》第一条.

《中华人民共和国非物质文化遗产法》第二十九条.

徐辉鸿.非物质文化遗产传承人的公法和私法保护研究.政治与法律.2008(2).

《中华人民共和国非物质文化遗产法》第三十七条.

文晓静.非物质文化遗产传承人行政法保护的反思与发展.广西社会科学.2015(5).

林和生.日本对非物质文化遗产保护的启示.中国社会科学院院报.2006(6).

徐瑾 赖运生摘要目前我国行政法对非物质文化遗产传承人的保护方式有很多,但是问题又比较突出,主要体现在,保护理念的落后,行政确认制度、行政奖励与行政帮助制度不够完善,行政救济制度不够健全。针对以上问题,本文提出要确立权利归属理念与生态整体论理念,完善行政确认、行政奖励与行政帮助制度,完善行政救济制度。